PENDEKATAN DAN TEORI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PUBLIK

( 22 halaman )

DISKRIPSI DAN RELEVANSI

Bab ini akan dielaborasi berbagai pendekatan dan teori-teori Implementasi Kebijakan Publik, mulai dari awal studi ini bermula, hingga yang relatif paling akhir (mengingat pandangan ‘postmodern” di negara negara maju, tempat pendekatan dan teori-teori implementasi bermula, makin menguat akhir-akhir ini dan menganggap kajian mengenai implementasi kebijakan publik – khususnya yang menyangkut peran pemerintah – agak ketinggalan jaman). Pada negara-negara Barat pandangan tersebut masuk akal sebab peran negara pada peri kehidupan masyarakat juga makin mengecil. Sektor Privat sering lebih mampu menyediakan layanan publik yang lebih baik daripada pemerintah.  Namun pada negara berkembang seperti negara kita, kajian tersebut masih sangat penting. Pemerintah masih memegang ‘leading sectors’ dan masih dianggap sebagai penanggung-jawab utama untuk mensejahterakan masyarakat melalui kebijakan-kebijakannya.

Pada bab ini akan dapat dipelajari berbagai pendekatan dan teori implementasi yang pernah sangat mempengaruhi implementasi kebijakan publik di negara-negara maju, dan mengambil manfaat  dan pengalaman darinya untuk memperbaiki implementasi di negeri kita. Sekalipun perlu ditekankan bahwa tidak akan pernah ada pendekatan/teori yang cocok untuk segala situasi kebijakan, mengingat isi kebijakan yang begitu luas, konteks kelembagaan dan lingkungan yang begitu beragam. Namun setidaknya dapat membantu mahasiswa menganalisis implementasi kebijakan di Indonesia, mampu memberikan rekomendasi, serta mungkin  dapat mendorong mahasiswa suatu saat kelak menghasilkan pendekatan-pendekatan dan teori-teori implementasi yang khas Indonesia.

Bahasan dalam bab ini juga terkait dengan bahasan-bahasan dalam Teori Politik; Teori Organisasi,  Teori Manajemen, serta Teori Kebijakan Publik pada umumnya.

TUJUAN PEMBELAJARAN

1. Mahasiswa mengetahui dan memahami berbagai pendekatan dan teori-teori implementasi kebijakan publik
2. Mahasiswa mampu memahami perbedaan, persamaan, kelebihan dan kelemahan, serta ciri khas dari masing-masing pendekatan dan teori-teori implementasi.
3. Mahasiswa mampu membedakan penggunaan pendekatan dan teori implementasi yang tepat untuk masing-masing situasi implementasi kebijakan publik.
4. Mahasiswa mampu menganalisis kasus dan situasi implementasi kebijakan publik menggunakan pendekatan dan teori yang sesuai.

PENGANTAR 

Studi Implementasi  secara sungguh-sungguh dianggap muncul pertamakali pada tahun 1970-an saat Jeffrey Pressman & Aaron Wildavsky (1973) menerbitkan bukunya yang sangat berpengaruh : Implementation, dan Erwin Hargrove (1975) dengan bukunya The Misssing link : The Study of Implementation of Social Policy yang mempertanyakan “missing link” antara formulasi kebijakan dan evaluasi dampak kebijakan dalam studi  Kebijakan publik. Sejak saat itu studi tentang Implementasi mulai marak, terutama karena fakta menunjukkan berbagai intervensi pemerintah untuk mengatasi masalah-masalah sosial terbukti tidak efektif.

Hargrove menyatakan menyatakan selama ini studi tentang Public Policy hanya menitik beratkan pada studi tentang proses pembuatan kebijakan dan studi –studi tentang evaluasi, tapi mengabaikan permasalahan-permasalahan pengimplementasian. Proses administrasi antara formulasi kebijakan dan hasil kebijakan dianggap sebagai kotak hitam (black box) yang tidak berhubungan dengan kebijakan (terutama karena budaya administrasi di negara Inggris yang bersifat relatif tertutup)  Sampai akhir tahun 1960-an anggapan umum adalah bahwa mandat politik dalam policy sudah sangat jelas dan orang-orang administrasi akan melaksanakannya sesuai dengan yang diinginkan oleh “bos” mereka. 

Dua perspektif awal dalam studi implementasi didasarkan pada pertanyaan sejauhmana implementasi terpisah dari formulasi kebijakan, Yakni apakah suatu kebijakan dibuat oleh Pusat dan diimplementasikan oleh Daerah (bersifat Top-Down) atau kebijakan tersebut dibuat dengan melibatkan aspirasi dari bawah termasuk yang akan menjadi para pelaksananya (Bottom-Up). Padahal persoalan ini hanya merupakan bagian dari permasalahan yang lebih luas, yakni bagaimana mengidentifikasikan gambaran-gambaran dari suatu proses yang sangat kompleks,  dari berbagai  ruang dan waktu, serta  beragam aktor yang terlibat di dalamnya.

Para penulis studi implementasipun memiliki keragaman tanggapan atas kekompleksan variabel yang terlibat di dalamnya. Ada penulis yang cukup berani menyederhanakannya dengan mengurangi variabel variabel tersebut, namun ada pula yang mencoba mengembangkan model studi implementasi dengan memperhitungkan seluruh variabel yang teridentifikasi dalam studi mereka. Oleh karenanya dalam Studi Implementasi pretensi untuk mengembangkan suatu teori implementasi yang bersifat umum (Grand Theory) yang dapat berlaku untuk semua kasus, di semua tempat dan waktu, hampir mustahil dicapai, karena  yang dikembangkan tak lebih hanya akan menjadi teori “tindakan” atau teori “melaksanakan”  bukan teori Implementasi Kebijakan.

Secara umum yang membuat perbedaan pendekatan dalam teori Implementasi ini berkaitan dengan :

1. Keragaman issu-issu kebijakan, atau jenis kebijakan. Isu atau jenis kebijakan yang berbeda menghendaki perbedaan pendekatan pula, karena ada jenis kebijakan yang sejak awal diformulasikan sudah rumit karena melibatkan banyak  faktor dan banyak aktor, dan ada pula yang relatif  mudah. Kebijakan yang cakupannya luas dan menghendaki perubahan yang relatif besar tentu cara implementasi dan tingkat kesulitannya akan berbeda dengan kebijakan yang lebih sederhana. 
2. Keragaman konteks kelembagaan, yang bisa meluas menyangkut pertanyaan sejauhmana generalisasi dapat diterapkan pada sistem politik dan konteks negara yang berbeda. Kebijakan yang sama dapat diimplementasikan dengan cara yang berbeda bergantung pada sistem politik serta kemampuan sistem administrasi negara yang bersangkutan.

Kendati demikian, manfaat teori atau model-model implementasi kebijakan yang berkembang pesat sejak tahun 1970-an sampai pertengahan 1980-an ini cukuplah besar, setelahnya mengalami kemunduran dan tak ada lagi pendekatan-pendekatan baru yang dihasilkan. Darinya kita dapat mengelaborasi dan memperoleh gambaran mengenai faktor-faktor apa saja yang perlu diperhatikan dalam mengelola proses implementasi agar dapat meningkatkan keberhasilannya dalam mencapai tujuan kebijakan.

III.1. SEJARAH PERKEMBANGAN STUDI IMPLEMENTASI  

Sejarah perkembangan studi implementasi baru dimulai sekitar tahun 1970 -an ketika perkembangan dalam studi kebijakan mengalami pergeseran minat, dari focus kepada ujung depan dari proses kebijakan, yakni : keputusan (politik) menjadi focus kepada tahap paska keputusan. Jika semula begitu banyak perhatian dan kajian yang dilakukan untuk menjawab seberapa rasional terbuka dan adilkah keputusan tersebut dan bagaimana pengetahuan terbuka dan adilkah keputusan tersebut dan bagaimana penegtahuan dapat menyempurnakannya? maka kajian kemudian beralih untuk menjawab apa yang sesungguhnya terjadi setelah keputusan/ kebijakan disyahkan dan bagaimana pengetahuan dapat meningkatkan hasilnya. Maka dimulailah era studi implementasi.

Karya yang dianggap mengawali era studi implementasi adalah tulisan Pressman dan Wildavsky “Implementation” pada tahun 1973. Tulisan mereka membahas tentang implementasi program pembangunan ekonomi perkotaan di Aucland USA, dengan mewancarai aktor pelaksana dan mengkaji dokumen – dokumen kebijakan untuk menemukan hal – hal yang tidak beres. Hasilnya adalah suatu pendekatan yang bersifat rasional perspektif dengan model sudut pandang Top-down. Tumbuhnya model rasional perspektif sebagai tonggak awal studi implementasi adalah sangat wajar mengingat kebutuhan saat itu adalah untuk menjawab pertanyaan mengapa banyak kebijakan mengalami kegagalan saat diimplementasikan dan bagaimana menghasilkan suatu formula implementasi yang tingkat kegagalannya rendah.

Model sudut pandang Top-down yang rasional perspektif ini tak lama kemudian mendapatkan kritik bertubi – tubi. Kritik pertama adalah bahwa pandangan ini masih terlalu menitik beratkan pada sudut pandang pembuat kebijakan. Bahwa dengan menyediakan prasyarat – prasyarat sukses sebuah implementasi yang telah dihitung dan dianalisis dengan cermat oleh pembuat kebijakan dan pelaksana tingkat atas (high level bureaucrazy), maka kebijakan dengan sendirinya akan lebih berhasil dalam implementasinya. Pendekatan ini melupakan peran pelaksana tingkat bawah yang pada kenyataannya justru lebih banyak berperan.

Kritik kedua adalah bahwa pendekatan perspektif untuk persoalan implementasi hanya akan dapat bersifat terbatas pada ruang dan waktu serta permasalahan yang serupa. Padahal sebagaimana diketahui variasi masalah kebijakan yang luas, serta ruang dan waktu pemerintahan yang berbeda, akan memebawa perbedaan pula dalam cara pemecahan masalahnya. Oleh karena itu model Top-down kemudian diikuti oleh model sudut pandang Bottom-up dan model Sintesis.

Model Bottom-up yang dikomandani oleh Michael Lypsky melalui bukunya yang baru diterbitkan tahun 1980. pendekatan Bottom-up ini terutama merupakan kritik atas pandangan model Top-down yang menafikan kontribusi peran pelaksana tingkat bawah (street level beaurocrazy) pada proses implemesi. Pada sudut pandang ini juga lebih dipertegas bahwa proses politik bukan hanya tidak berhenti saat kebijakan sudah diputuskan, tapi juga tetap berlangsung pada level pelaksana tingkat bawah yang banyak menentukan tingkat keberhasilan implementasi. Dengan demikian perlu mempertimbangkan apa yang menjadi aspirasi, tujuan dan kebutuhan para pelaksana termasuk kesulitan – kesulitan yang mereka hadapi. Karena apa yang menjadi masalah dalam proses implementasi bisa tampak berbeda dari perspektif level yang berbeda.  Atau dengan kata lain antisipasi yang sudah dilakukan pada masalah – masalah implementasi yang akan dan dapat terjadi dari Top Level perspektif, bisa berlainan saat implementasi running up di tingkat bawah.

Sudut pandang Model Sintesis muncul sekitar tahun 1982 dengan tokohnya yang popular Randall P. Ripley & Grace Franklin. Model Sintesis ini memadukan kedua model sebelumnya (Top-down dan Bottom up) dengan tekanan utama yang bisa beragam, mulai pada jaringan interaksi antar aktor pelaksana sampai pada pendekatan sosiologis, dll, karenanya dalam beberapa literature juga disebut sebagai teory atau model Hybrid. Model sintesa/ hybrid ini pada hakekatnya ingin menegaskan bahwa tidak ada model perspektif yang bisa diterapkan pada setiap masalah implementasi. Tiap katagori kebijakan memiliki kekhasan tersendiri, sehingga pendekatannya pun harus disesuaikan dengan kondisi tersebut. Model sintesa ini sangat beragam mulai dari yang hanya mengemukakan variable yang dianggap mempengaruhi implementasi. Kategori model sintesis ini sungguhnya dilakukan hanya untuk memeprmudah pengkatagorian berbagai pendekatan studi implementasi yang muncul belakangan.

Hasil pemikiran yang berbeda-beda sebagaimana tersebut diatas memang tak pelak pasti muncul mengingat studi implementasi tumbuh dari berbagai hasil penelitian mengenai praktek implementasi pada era yang berbeda-beda, dan dengan fokus perhatian yang berbeda-beda pula. Oleh Gogin dkk (1990) perbedaan era dan fokus tersebut dikatagorikan sebagai berikut:

1. Fokus Penelitian generasi pertama

 a. Bagaimana suatu aturan diujudkan sebagai hukum dan bagaimana suatu hukum dijadikan program

 b.  Menguraikan sifat kerumitan dan dinamika proses implementasi

 c.  Menekankan pentingnya subsistem kebijakan

 d.  Mengidentifikasi faktor-faktor yang berhubungan dengan hasil suatu program

 e.  Mendiagnosis beberapa penyakit yang sering mengganggu proses implementasi

2.  Fokus Penelitian generasi kedua:

a.   Jenis dan isi kebijakan

b.  Organisasi pelaksana dan sumberdaya

c.  Pelaksana kebijakan : sikap, motivasi, hub antar pribadi, komunikasi dsb

d. Hasil : pengakuan bahwa implementasi bisa berubah setiap saat, identifikasi faktor penentu keberhasilan, berbagai persoalan yang muncul, dsb.

3. Fokus Penelitian generasi ketiga:

a. Bentuk komunikasi antar lembaga pemerintahan

b. Penyusunan desain penelitian

c. Mengkaji variabel-variabel prediktor dalam implementasi

Wayne Parsons memberikan gambaran yang lebih rinci tentang perkembangan studi implementasi, yang bukan baru dimulai saat model rasional top-down muncul, tapi bahkan jauh sebelumnya. Berikut ini garis besar perkembangan studi implementasi berikut tokoh dan karyanya yang ia paparkan:

• 1940 –an karya Sleznick tentang TVA, yakni ‘penemuan” tahap implementasi.
• Analisis kegagalan : Derthick (1972): Pressman dan Wildavsky (1973), Bardach (1977) yang menganalisis mengapa kebijakan gagal dilaksnaakan sehingga pula mencapai tujuannya.
• Model rasional (Top-down) untuk mengidentifikasikan factor-faktor yang menjadikan implementasi berhasil: Van Meter dan Van Horn (1975): Hood (1976), Gunn (1975), Sabatier & Mazmanian (1979).
• Kritik Bottom-up terhadap model top-down dalam hal pentingnya factor lain dan interaksi organisasional : Lipsky (1971), Wetherley & Lipsky (1977), Elmore (1978, 1979), Hjern et al. (1978).
• Teory Hybrid/Sintesa : Implementasi sebagai evolusi (Majone & Wildavsy, 1978): sebagai pembelajaran (Browne & Wildavsky, 1984): sebagai kontinum kebijakan tindakan (Lewis & Flynn, 1978, 1979: Barret & Fudge, 1981): sebagai analisis interorganisasional (Hjern, 1982, Hjern & Porter, 1981): implementasi dan tipe kebijakan (Ripley & Franklin 1982): sebagai bagian dari subsistem kebijakan (1986 an) dan sebagai manajemen sector publik (Hughes, 1994) dalam (Parsons, 464 – 465).

Berikut ini berberapa dari berbagai pendekatan atau model yang dikembangkan selama tahun 1970-an hingga pertengahan 1980-an, dari yang bersifat Top-down; Bottom-up hingga sistesa antara keduanya. Hal yang perlu diingat bahwa beberapa nama yang tadinya dikenal sebagai penganut sudut pandang tertentu, seperti Wildavsky, Bardach, Paul Sabatier dan lain – lain, pada karya – karya selanjutnya mulai bergeser pada sudut pandang yang lebih bersifat sintesis, sebagai konsekuensi logis perkembangan studi yang mereka lakukan.

III.2. PENDEKATAN RASIONAL TOP-DOWN

Pendekatan ini yang pertamakali muncul saat studi Implementasi mulai menjadi kajian serius sekitar awal tahun 1970an. Pendekatan ini bersifat top-down, yang mengasumsikan bahwa apa yang sudah diputuskan (policy) adalah alternatif terbaik, dan agar mencapai hasil  maka kontrol administrasi dalam pengimplementasiannya adalah hal mutlak. Ciri dari pendekatan ini adalah memandang proses pembuatan Kebijakan sebagai suatu proses yang berlangsung secara rasional dan Implementasi adalah melaksanakan tujuan yang telah dipilih tersebut dengan menentukan tindakan-tindakan rasional untuk mencapai tujuan tersebut. Implementasi kebijakan merupakan suatu proses administrasi yang terpisah dari penentuan kebijakan (yang bersifat politik). Dengan demikian implementasi sebagai proses interaksi antara penentuan tujuan dan tindakan untuk mencapai tujuan tersebut (Pressman dan Wildavsky, ’73). Pendekatan ini juga mengasumsikan bahwa setiap kegagalan kebijakan  dalam mencapai dampak yang diinginkan,  harus dicari faktor-faktornya dari kegagalan proses implementasi membangun mata-rantai hubungan sebab-akibat agar kebijakan bisa berdampak.

III.2.1. Jeffrey Pressman & Aaron Wildavsky : Defisit Implementasi (1973)

Karya Pressman dan Wildavsky ini adalah model implementasi yang pertama kali muncul. Dalam tulisan mereka yang berjudul Implementation (1973), mereka menyatakan bahwa sejauhmana  implementasi dapat berhasil tergantung pada keterkaitan antara berbagai organisasi dan departemen pada tingkat lokal yang terlibat dalam implementasi. Karenanya kerjasama, koordinasi dan kontrol memegang peranan sangat penting. Jika tindakan-tindakan bergantung pada kaitan-kaitan dari mata rantai implementasi, maka tingkat kerjasama antar departeman yang dibutuhkan dalam mata rantai tersebut harus mendekati 100%, karena apabila ada hubungan kerjasama dalam rangkaian mata rantai tersebut yang defisit, maka akan menyebabkan kegagalan implementasi. Rumusan Pressman dan Wildavsky ini melihat bahwa persoalan implementasi dan kemungkinan tingkat keberhasilannya bisa dianalisis secara matematis.

Rumusan mereka mungkin berguna manakala policy implementasi tidak melibatkan banyak aktor dan berbagai tingkatan, sehingga faktor-faktor hubungan yang kritis bisa diperhitungkan untuk bisa segera diambil tindakan perbaikan. Namun rumusan ini sulit diterapkan pada kebijakan yang melibatkan berbagai aktor, apalagi mengingat hubungan antar aktor dari berbagai organisasi/departeman sangat jarang berlangsung mulus karena masing-masing juga mengejar pencapaian tujuan sendiri. Oleh karenanya pendekatan Game Theory mungkin lebih bisa dimanfatkan daripada teori Probabilitas untuk menganalisis Implementasi. Dengan kata lain pendekatan Kolaborasi antar aktor yang terlibat bisa direkomendasikan untuk mengatasi kemacetan hubungan dlam matarantai implementasi (Bowen: 1982). 

Selanjutnya mereka juga mengatakan bahwa pembuat kebijakan mesetinya tidak menjanjikan apa-apa yang tak dapat mereka penuhi, karena implementasi kebijakan membutuhkan sistem kontrol dan komunikasi top-down serta sumberdaya yang dapat menjalankan tugas implementasi tersebut. Jika sistem tidak mengijinkan kondisi seperti itu, maka sebaiknya pembuat kebijakan membatasi janji pada tingkat yang bisa dipenuhi dalam proses implementasi (Parsons:466)

III.2.2. Donald Van Meter & Carl Van Horn: Perspektif Teoritis Proses Implementasi Kebijakan (1975)

Dalam tulisannya yang relatif singkat ”The Policy Implementation Process” di dalam Jurnal Administration and Society,  Vol 5 no. 4 tahun 1975, Donal Van Meter dan Carl Van Horn mendefinisikan implementasi sebagai :

” ... policy implementation encompasses those action by publik and privat individuals (or groups) that are directed at the achievement of objectives set forth in the prior policy decisions. This includes both one-tome efforts to transform decision into operational terms, as well as contuining efforts to achieve the large and small changes mandated by policy decisions” (Van Meter & Van Horn; 1975:447).

 Model yang ditawarkan oleh mereka bergerak dari pendekatan umum yang dikembangkan oleh pendahulunya, Pressman dan Wildavsky, menjadi sebuah model proses implementasi. Pendekatan-pendekatan sebelumnya meski dianggap sangat membantu memahami proses implementasi, namun sangat kurang dalam kerangka teoritik. Model yang mereka kembangkan bertumpu pada tiga pilar :

1. Teori Organisasi, khususnya tentang perubahan organisasi, baik yang dipengaruhi oleh karya Max Weber, Amitai Etzioni.
2. Studi-studi tentang dampak Kebijakan Publik, terutama kebijakan yang bersifat hukum.
3. Berbagai studi tentang hubungan inter-organisasi, termasuk hasil studi Pressman & Wildavsky.

Mereka menyatakan pentingnya membedakan isi (content) kebijakan, karena efektifitas implementasi akan sangat bervariasi bergantung tipe dan issu kebijakan tersebut, karena faktor-faktor yang mempengaruhi proses implementasi juga akan sangat berbeda. Menurut mereka  tipe kebijakan akan memerlukan karakteristik proses, struktur dan hubungan antar berbagai faktor yang berbeda-beda pula dalam implementasinya. Mereka kemudian mengklasifikasikan kebijakan berdasarkan 2 karakteristik pokok, yakni;

1. Seberapa besar perubahan yang dituju oleh kebijakan tersebut.  Karena semakin besar perubahan yang diharapkan akan berdampak pula pada perubahan organisasional pelaksananya.
2. Seberapa besar penerimaan atas tujuan kebijakan dari para aktor implementasi.

Dari karakteristik tersebut, mereka kemudian mengkatagorikan kebijakan ke dalam 4 tipe (lihat gambar III.1) yang masing-masing dapat mempengaruhi tingkat keberhasilan implementasi, sbb:

1. Isi Kebijakan dengan tujuan perubahan kecil dengan konsensus kecil diantara para pelaksananya
2. Isi Kebijakan dengan tujuan perubahan besar, dengan konsensus besar diantara para pelaksananya.
3. Isi Kebijakan dengan tujuan perubahan besar, dengan konsensus kecil, dan
4. Isi kebijakan dengan tujuan perubahan besar, dengan konsensus besar.

Pada kebanyakan kasus, kebijakan dengan perubahan yang terjadi secara sedikit demi sedikit (incremental) biasanya akan mendapat banyak dukungan; atau sebaliknya, jika kebijakan menghendaki perubahan yang radikal maka pertentangan antar actor juga akan tinggi sehingga akan menghambat implementasi. Oleh karenanya jika menginginkan kebijakan terimplementasikan dengan baik, maka sebaiknya dengan perubahan marginal yang terjadi secara incremental.

 BERSAMBUNG

     FILE TERSUSUN RAPI FORMAT DOCX (bisa di edit)
     silahkan sms langsung, file akan dikirim via email







 TERIMAKASIH .............SEMOGA BERMANFAAT